当前位置: 首页 > 司法调研 > 法官论坛
新时代的行政审判——当前的形势和任务
作者:廖希飞  发布时间:2019-08-05 09:25:56 打印 字号: | |

新时代的行政审判

——当前的形势和任务

 

党的十九大指出:“中国特色社会主义进入新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”社会主要矛盾发生变化,必然出现一系列新情况、新问题,要求行政审判有新作为。新时代对行政审判工作到底有什么影响以及多大程度的影响?如何布局、开展行政审判工作,才能顺应新时代的要求?本文将尝试对这些问题进行一些粗浅的探讨。在回答上述问题之前,让我们先简要回顾一下行政审判的现状、问题及其成因。

一、失信与乏力:当前行政审判存在的突出问题

行政审判的现状与困难是老生常谈的问题。行政诉讼法实施后,行政审判解决纠纷功能虽然得到明显改善,但困扰行政审判的深层次问题依然存在,行政审判依然步履维艰。学者多是透过数据对现象进行分析,本文试图从司法权运行机理的角度作进一步的探讨。

(一)行政审判公正度有待提高

在法院、原告、被告三造关系中,法院的立场也就是天平的支点是偏向被告一方的。

1.“政府法院是一家”。中立性是司法的基本原则。在民事诉讼中,法官与当事人的单方接触是禁止的,而在行政诉讼中,法官与行政机关工作人员的接触则是半公开的。“政府法院是一家”是双方时常挂在嘴边,并且并非言不由衷的一句话。在案件审理过程中,由于一些行政机关的行政执法水平和应诉能力仍有待提高,一些法院仍需要在庭前对行政机关进行诉讼辅导,确保不出纰漏。有时双方还会召开联席会议,共同研究个案处理。

2.法外因素扭曲裁判结果。独立性也是司法的基本原则。审判上的独立意味着法官只服从于法律。但所谓的政治大局、政府形象与领导面子、法院与政府的关系甚至二者领导之间、工作人员之间的个人关系等案外因素,会影响甚至左右案件的处理结果。在传统上,国人厌讼,尤其是在官本位下,民告官需要克服文化心理障碍和超越现实利益算计。敢告官者,往往有相当程度把握。但在实践中,原告胜诉率却畸低。因此,行政案件数量虽少,但在所有申诉案件中占比畸大,上诉率、申诉率畸高,息诉罢访难。

(二)行政审判权威性有待增强

行政审判的权威性需要从法院系统内外关系中去衡量和评价。

1.上级法院对下级法院监督指导职能弱化。行政案件上诉率、申诉率畸高,上诉、申诉案件发改率却畸低。上级法院往往从理解、体谅下级法院工作难度,而非为下级法院撑腰、纠正违法行政、改善司法环境的角度看待审判监督制度。下级法院在相当程度上“有恃无恐”,将矛盾层层上交。基层化解纠纷职能失守,案件涌向高层级法院,在法院组织体系中的分布呈倒三角态势。高层级法院疲于应付,无暇、无力提供充足制度供应,统一裁判尺度。

2.法院对行政机关监督职能弱化。一些法院不敢、不愿监督行政机关,判决行政机关败诉率畸低。一方面,裁判结果在相当程度上是可以预期的,行政机关在相当程度上已是“有恃无恐”,长此以往,导致其对法院的审判、调解工作不很支持、配合。另一方面,法院替政府“背锅”,人民群众则认为“官官相护”,对行政审判不满、不信任,申诉信访甚至闹庭闹访现象严重。一些行政纠纷在某种程度上已经演化为司法纠纷。

(三)行政审判不受重视

行政审判工作不受重视,也可以从法院系统内外关系中去考察。

1.法院外部。行政审判虽然对法治至关重要,但目前却仅仅是司法的一小部分,更是法治的一小部分,与经济发展、维稳、政治大局等宏大目标相比,则更显得微弱,甚至微不足道。同时,行政审判是对上述宏大目标的主要的实际承担者——行政权力的监督和制约,因此,也就难免有时被视为掣肘而刻意忽视。

2.法院内部。法院主要通过绩效考核对法官进行审判管理。而绩效考核主要是一种数字化的管理模式。行政案件数量本身就少,在一些法院又被视为二类案件,在绩效考核中折合案件比例较低,因此,行政审判在法院整体工作中的比重很低。基于行政审判工作的性质与现状,一些法院领导对行政审判不求有功但求无过。一些行政庭领导不想“惹麻烦”而影响自身仕途,一般只是把行政庭作为过渡、跳板,不担当、不作为现象比较突出。

二、新时代的老问题:原因分析

行政审判在本质上主要是一项监督事业。监督,是要得罪人的。难以想象不得罪人的监督如何开展?而目前,法院不敢也不愿得罪政府,法官不敢也不愿得罪领导,上级法院不愿得罪下级法院。法院、法官的职能定位与实际的职责担当在一定程度上背反。为什么会出现这些问题呢?

(一)当法治遭遇富强:法治在国家社会价值序列中的地位

目前,法治在整个国家、社会发展的价值序列中并非处于优先级。富强是中华民族梦寐以求的美好夙愿,追求富强是近代中国的历史主题。相对于富强,其他价值具有某种程度的工具性。社会主义核心价值观首要的价值是富强,居于最高层次,具有统领作用。法治只是社会层面而非国家层面的价值,而且在社会层面的四项价值中位居第四。宪法序言和宪法宣誓誓言都强调要把我国建设成“富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”,首要的都是富强,而且“富强”与“强国”叠加强调。而在行政审判工作中,标识法治的行政审判监督职能与标识富强的行政施政目标会经常性遭遇,也就难免会受到挫折。

(二)司法权与行政权结构性失衡:法院在宪治体制中的地位

在历史传统上,司法依附于行政。在现行议行合一体制下,行政权仍然处于主导地位,司法权对行政权仍然具有相当的依附性。而且法院与政府、法院院长与政府首长在体制内政治地位悬殊。在一些地方政府和法院眼里,法院只不过是政府的一个部门或相当于政府的一个部门而已。

(三)司法政治化

在我国的特殊国情下,法院并不只是纯粹法治意义上的法院,它还具有中国特色的政治功能。司法工具论在一些地方党政领导和法院领导中盛行,司法在一定程度上成为协助地方党政机关维稳、保障经济发展和强化社会管理的工具。在实践中,司法中立原则在一定程度上被扭曲。讲政治、服从服务大局则在某种程度上成为地方党政领导干预司法的“合法化”路径。

(四)司法地方化

法院被深嵌于地方权力结构中,与地方存在直接的利益关联。法院的人财物受制于地方。控制了资源,也就相当于控制了资源依赖者本身。而维护资源控制者的利益,也就相当于维护自身的利益。在具体审判工作中,国家法制统一、尊严、权威往往要让位于以维护地方党政机关形象以及保障地方大局稳定、经济发展为标识的地方利益。在遇有败诉风险的案件时,政府机关有时会通过批示、发函、领导间正式或非正式沟通等形式,要求法院“依法处理”。

(五)司法行政化

司法地方化通过司法行政化发挥作用。地方控制法院,法院控制法官。法院内部实行行政化的管理模式,挤压法官独立意志的生成空间。一些法院领导有时会借“审判管理”之名干涉法官办案。法官在某种程度上成为贯彻执行领导权力意志的工具。请示汇报与听取汇报成风。即使法官想坚持判决行政机关败诉,有的法院领导往往也会通过不断听取法官汇报、指令法官继续做协调工作等形式消磨法官意志。一些法官也有意借此转移责任,规避风险。

(六)行政法官的自我审查

当前的司法体制和司法环境在客观上决定了法官很难判决政府败诉。长此以往,法官对判决政府败诉有所顾忌,逐渐形成自我设限,遇到案件,会自觉进行自我审查,不敢越雷池一步,在主观上也不再愿意并避免判决政府败诉。于是办案失据、失准,进而影响法官专业化的养成,影响其职业品格的塑造和职业身份认同。

(七)行政审判的隐性腐败

除了司法体制和司法环境的限制,一些法官也存在现实的利益考量。行政法官的腐败通常不是表现为显性的贪污受贿,而是一种隐性腐败。由于在我们国家和社会中,政府占据主导地位,掌握着主要的权力与资源。在行政审判工作中,通过与政府工作人员的交接,建立较为稳定和密切的联系,以谋求一定的现实利益和办事便利,成为一些法官的考虑因素。于是在审判工作中对政府刻意维护,实现权力交易。同时,对法院领导的晋升,党政机关享有很大的话语权。对法官的晋升,法院领导拥有很大的决定权。为了自己的前途,一些法院领导和法官会倾向选择好人主义,不得罪政府和领导,这在实质上形成一种变相的利益输送。

三、发展趋势与转型阵痛:当前形势对行政审判的影响

目前,国家、社会层面发生了一系列深刻变化,对行政审判工作产生了重要影响。国家社会政治经济的发展在客观上要求实现国家治理的现代化和法治化。而国家治理的现代化和法治化,需要行政审判发挥更加积极重要的作用,这是大势所趋,势在必行。总体而言,这些影响利大于弊,行政审判事业的春天虽远未降临,但已曙光初现。

(一)社会主要矛盾发生深刻变化

我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这是统领全局的一个重要判断,决定了各个领域工作方向的转变。其中,发展的不平衡,需要公平的制度尤其是分配制度去着意矫正。发展不充分,一方面需要继续发展,另一方面也需要公平的制度去着力保障,因为发展不充分往往与权利不充分即权利匮乏相关联。在司法领域,工作方向应当向实现公正、保障人权转变,以满足人民群众在民主、法治、公平、正义等方面日益增长的要求。但需要进一步指出的是,虽然中国特色社会主义已经进入新时代,社会主要矛盾已经发生变化,但我国的基本国情和国际地位并未改变。在法治与富强的关系中,行政审判有时仍然可能要作出妥协。

(二)依法治国方略推进落实

十九大指出,“全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障……是国家治理的一场深刻革命,必须坚持厉行法治”,并决定“成立全面依法治国领导小组,加强对法治中国建设的统一领导”。依法治国的关键是依法行政,建设法治政府。《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》明确提出,“到2020年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”,可谓时间紧、任务重。十九大也指出,当前“社会矛盾和问题交织叠加,全面依法治国任务仍然繁重,国家治理体系和治理能力有待加强”。国家治理的现代化和法治化具有普适性,是大势所趋。尽管法治在一定时期内仍然很难成为国家发展的优先目标,但目标的设定本身已经显现出达成此项目标的必要性和紧迫性,而且会对法治状况的改善起到一定程度的倒逼作用。

(三)司法改革深入推进

司法改革,其中几项主要的改革措施,诸如人财物省级统管、员额制、司法责任制目前正在推进中。这些改革举措在一定程度上有利于缓解司法的地方化与行政化,有利于改善行政审判工作局面,但改革进程并非一帆风顺,法院系统内外阻力尚存。行政审判工作局面的根本改观尚待时日。但是,司法改革已如离弦之箭,是不可逆转的。行政审判工作局面也将随着司法改革的潮流而不断得到改善。

(四)社会经济发展的转型与压力

目前,我国正由经济高速增长向高质量发展过渡转型。其间应当主要靠自由的市场经济与公平的法治环境保障经济健康发展、平稳转型。将法治确立为我国治国理政的基本方略,是为适应经济基础的发展而在上层建筑领域做出的重大改革调整。但目前内忧外患——国内经济发展压力巨大,中美贸易战也对国内经济构成严峻挑战。这在一定程度上会倒逼政府加快改革进程,各地政府已纷纷积极宣传创造良好营商环境,而良好营商环境的营造离不开法治的根本保障。因为只有法治才能确保规则的明确性和行为后果的可预期性,才能给创业者提供稳定的预期。但由于地方经济下行、债务危机压力巨大,有些地方政府可能会采取一些反法治举措应急。同时,经济发展和改革过程中的问题和矛盾一旦激化,会直接威胁社会稳定,中央和地方可能会强化维稳思维去应对和控制。总之,社会经济发展的转型与压力,一方面会创造行政审判发展的有利契机,但有时也可能会给行政审判造成巨大压力。

(五)党的领导强化与反腐高压态势形成

十八大以来,党的领导不断强化,党政机关工作人员政治素质显著提高。但在推行“一岗双责、一案双查”制度的过程中,很难区分监督与干预的界限,事前、事中监管依旧甚至有强化之势,可能会成为法院系统内外过问干预案件的合法化路径。另一方面,十八大以来,反腐高压态势开始形成,这在一定程度上有效遏制了腐败问题。但同时行政不作为现象开始蔓延,新官不理旧账问题突出,行政机关对调解工作的态度发生了从以往的比较配合到以怕被问责为由而消极抵触的转变。因此,当务之急是要理清党的领导与审判工作的关系,并借助党的相关部门的力量,化行政审判的被动为主动。

(六)行政诉讼法的修改实施

新修改的行政诉讼法明确将解决行政争议作为立法目的,回归诉讼的基本功能;删除对行政机关的“维护”,强化监督,对行政诉讼主要功能正本清源;建立立案登记制,解决行政诉讼立案难问题;建立集中管辖制度,为破解地方干预营造良好司法环境;建立行政机关负责人出庭制度,告官要见官,“擒贼先擒王”,抓关键少数;建立规范性文件附带审查制度,从源头上减少行政争议。这些立法修改、制度建构目前虽然在实践运行中仍然存在一些问题,但却为行政审判事业长足发展扫清了认识障碍,提供了制度保障。

四、当前行政审判工作思路

做好行政审判工作,既要脚踏实地,又要仰望星空,即既要坚持问题导向,又要坚持目标导向。只有坚持问题导向,才能集中力量,各个击破当前迫切需要解决的难题。只有坚持目标导向,才能指明未来一段时期内努力工作的方向,防止在一个个问题中迷失。因为如果方向错误,则越努力越错。

(一)行政审判的立场:为了谁

关于行政审判许多问题的观点之争,往往归根结底是立场之争。屁股决定脑袋。立场决定观点,决定认识问题和解决问题的角度和方式。甚至,立场决定品格,决定对底线和原则的坚守。

1.以人民为中心。十九大指出:必须坚持以人民为中心的发展思想,“必须坚持人民主体地位,坚持立党为公、执政为民,践行全心全意为人民服务的根本宗旨,把党的群众路线贯彻到治国理政全部活动之中,把人民对美好生活的向往作为奋斗目标”。行政审判工作也必须坚持以人民为中心。“依法保护行政相对人合法权益,是行政审判的首要任务”。行政审判的主要目的和功能在于保障原告合法权益,监督行政机关依法行政。尤其在行政权力强大,公民权利相对弱小的情况下,行政审判的正义在于扶弱抑强。因此,行政审判以人民为中心,在很大程度上就是以原告为中心。虽然人民的概念不同于公民,但如果人民在执法、司法工作中不能具体化为公民,则将陷入政治虚无中。在行政审判工作中,应当始终坚持以人民需求为导向,把党的群众路线贯彻到行政审判工作的每一个环节,切实解决人民群众反映强烈的行政审判“立案难、审理难、执行难”问题,着力提高办案质量和司法公正度,努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义,并因地制宜推出更多便民、利民、亲民司法举措,切实提升人民群众的司法获得感。

2.捍卫党的执政根基。十九大指出:“人民是历史的创造者,是决定党和国家前途命运的根本力量。……一个政党,一个政权,其前途命运取决于人心向背。”司法是公平正义的最后一道防线。公正司法,维护社会公平正义,提高司法公信力,对于密切党与人民的血肉联系,维护人民对党的信任与信心,捍卫党的执政根基,具有极其重要的作用。目前,官民矛盾尖锐,政府违法侵害人民合法权益的现象,已经严重侵蚀政府的公信力和党的执政基础。对于官民矛盾,宜疏不宜堵。如果官民矛盾长期不能得到依法妥善解决,则严重影响司法公信力、政府公信力以及党的执政根基。如果政府、法院两头堵,人民没有出路,则社会安全稳定的大局终将决口,党的执政地位将发生动摇。

(二)行政审判的功能定位

行政诉讼法第1条规定的立法目的,亦即行政审判的功能有三:解决行政争议,保护原告合法权益,监督行政机关依法行使职权。由于公民权弱、行政权强,三者在根本上其实是一致的,不存在矛盾。

1.解纷,即解决行政争议,是行政审判的基本功能。司法的基本功能是解决纠纷,定分止争,行政审判也不能例外。2014年修改行政诉讼法时,增加了“解决行政争议”这一立法目的,对此前努力实质性化解争议的审判实践作出总结式回应,弥补了单纯强调行政行为合法性审查的不足。修改后的行政诉讼法,围绕解决行政争议做了一系列的制度安排。但其中最重要且被最经常运用的是调解,它也被视为实质性化解行政争议的主要方式。但问题是,在当前人民群众法治意识和利益诉求日益高涨,行政机关不作为、不配合、消极抵触的情况下,调解工作很难有效开展。而且调解不成后,也无法回避监督问题。即使有学者主张要建构开放合作型行政审判模式,但其也进一步指出,这“并不意味着司法机关可以完全放弃对行政行为的合法性审查,也不意味着司法机关可以一味采取模糊、迁就的方式寻求行政纠纷的功利性化解。……对于我国现阶段行政审判制度的使命来说,不能因为官民矛盾纠纷化解的紧迫性就放弃了对权利保护和监督行政的追求。”

2.救济,即保护原告合法权益,是行政审判的核心功能。这是由以人民为中心的司法工作路线和行政审判工作的性质与宗旨决定的。无论是实质性化解争议还是监督行政权力,都围绕保护原告合法权益而展开,都以保护原告合法权益为出发点和落脚点。在违法行政行为侵犯原告合法权益的情况下,要么实质性化解争议,要么依法判决行政机关败诉,得给原告一条出路。要杜绝审判实践中既不化解争议,也不依法监督,不给原告出路的现象。注意在这里是对原告合法权益的全面保护,而非仅指涉实体权益。在审判实践中,对行政行为的审查也存在“轻程序重实体”的现象。不能因为行政行为只侵犯了原告的程序权益而非实体权益,就不再保护原告。

3.监督,即限制行政权力,监督行政机关依法行使职权,是行政审判的主要功能。行政诉讼的基本原则是行政行为合法性审查原则。“行政诉讼的功能主要是对行政机关行使职权的一种司法监督”。即使行政诉讼法立法目的增加了“解决行政争议”一项,也旨在通过合法性审查,以法治的方式解决行政争议。强调监督,并不否定实质性化解争议,而是强调通过监督形成的权威是实质性化解争议、保护原告合法权益的坚硬内核。实践证明,解决争议也需要权威作保障。而行政审判的权威主要来自于严格依法公正司法,即对行政权强有力的监督。没有强有力的监督做后盾,调解工作就得不到原被告双方应有的尊重和配合,很难有效开展。行政审判要“密切关注司法内生风险,加快转变司法发展方式,在定分止争基础上将更多精力放到公正司法、依法裁判上来,放到更高层面的确立裁判规则、规范社会关系、引导社会走向、减少不必要的诉讼上来,优化司法供给结构,朝着专门化、专业化、精细化方向发展”。只有加强个案监督,才能对被告具有法治规范意义,才能引导其走上依法行政的轨道,才有可能通过一个案件消灭一类案件。

(三)放权:让行政审判职能本位回归

行政审判工作领域中存在的乱象在很大程度上是行政审判的职能、角色定位混乱造成的。要搞好行政审判工作,就要对行政审判放权,让行政审判职能本位回归,就要理清如下几对关系。

1.党的领导与审判独立。目前,关于党的领导方式问题的认识正在变得混乱、模糊。刚刚经历文革的党中央对法治缺失的危害性曾做出过极为深刻和彻底的反思。这种反思主要集中体现在中共中央在文革后作出的第一个关于法治的决议——《关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》( 中发[1979]64 号) 中。该指示指出,党对司法工作的领导主要是方针政策的领导。加强党对司法工作的领导,最重要的就是切实保证司法机关独立行使职权。任何人不尊重法律和司法机关的职权,这首先就是损害党的领导和党的威信。认为服从党的领导就可以违背法律规定的想法是极端错误的,必须坚决纠正。关于党的领导和司法工作的关系的认识,应当统一回归到该指示上来。

习近平总书记指出:“司法体制改革必须为了人民、依靠人民、造福人民。司法体制改革成效如何,说一千道一万,要由人民来评判,归根到底要看司法公信力是不是提高了。”法律是党领导人民通过人大立法程序制定的。法院依法独立办案,就是在根本上坚持党的领导和维护党的威信。如果法院屈从于一时的政策和个别领导的指示,则是在根本上以领导个人意志取代集体意志,就是借组织之名以权代法,以地方或部门利益取代国家或全局利益,从而损害司法公信力,损害法制的统一、尊严和权威,也就是在根本上否定党的领导和威信。司法只有回归其原本的角色,摆脱泛政治化立场,才能切实履行好宪法赋予的依法独立审判的神圣职责。

2.领导监督与法官独立办案。习近平总书记要求:“司法人员要刚正不阿,勇于担当,敢于依法排除来自司法机关内部和外部的干扰,坚守公正司法的底线。”要继续深入推进司法改革,为法官公正司法提供体制环境保障。坚定推行司法责任制,实行合议庭和独任法官负责制,让审理者裁判、裁判者负责,实现审判工作扁平化。杜绝领导对案件审理的事前、事中监督,事后监督则交由法官惩戒委员会。鉴于行政案件的特殊性,可以考虑将审委会意见定性为咨询性,如果审委会认为有必要,可以组成合议庭对案件进行审理。

3.司法克制与有限能动。司法应当保持谦抑克制的品性,但行政诉讼不仅是主观诉讼,而且在相当程度上也是客观诉讼,其重要功能在于维护客观法秩序。因此,在行政审判中,不能完全采用当事人主义,而应当辅以必要的职权主义。法律、司法政策也要求法院对原告进行指导释明,通过提出司法建议、发布行政审判白皮书及典型案例,对规章规范性文件的立改废提出建议,与政府良性互动。其中,尤其要注重发挥司法建议在规则引导、政策形成中的重要作用,力求为普遍性法律问题寻找制度化的解决途径,引导行政机关在依法行政轨道上运行,从源头上规范行政行为,从根本上减少行政争议。

(四)行政审判的朋友:依靠谁

在行政审判工作的关系场域内,法院系统外涉及的主要主体有:党委(政法委)、人大、监察委、行政机关、原告、律师、专家学者、社会公众。

1.党委(政法委)。党委领导各党政机关,需要平衡协调各方关系,统领工作,是可以争取支持的重要力量。因此,需要协调各方关系的大要案、行政审判遇到的重大体制性制度性难题、行政审判整体工作情况等重大事项应当向党委汇报。但由于法治在整个国家社会发展的价值序列中,并非处于优先级,行政审判有可能会在平衡协调中需要做出妥协、牺牲。

2.人大。法院由人大产生,对人大负责,并接受人大监督。人大整体上对行政审判工作持理解、同情和支持态度。行政审判遇到的重大体制性制度性难题、行政审判整体工作情况等重大事项应当向人大汇报。但由于在人大代表构成中,领导干部、企业主群体比重较大,与具体案件有利害关系的这一部分人大代表,可能会成为具体个案的阻挠、干涉力量。

3.监察委。监察委对公职人员监察全覆盖,其中主要的监督对象是党和国家设定的各项施政目标的主要的具体实施者——行政机关工作人员。可以说,国家监察与行政审判功能取向一致。十九届中央纪委第二次全体会议也明确要求加强检察机关与审判机关的工作衔接,把制度优势转化为治理效能。因此,监察委是行政审判的“战友”,是行政审判可以依靠的坚强力量。

4.行政机关。行政机关是行政审判的监督对象。依靠行政机关,无疑于与虎谋皮。但行政机关如欲促进依法行政,则需要法院的智力支持。司法政策上也要求法院给予行政机关必要智力支持。因此,法院可以与行政机关进行抽象层面的规范性互动,但应当杜绝个案互动。同时,行政诉讼调解工作也需要取得行政机关的配合支持。当然,如调解不成,则应当及时依法裁判。

5.原告。在行政权力强大、公民权利弱小的形势下,原告需要法院的支持。以人民为中心的审判工作宗旨也要求法院应当给予其必要支持。尤其是在民生类案件中,要加大对原告实体权益的保护力度。

6.律师。基于目前的行政诉讼现状,多数律师不太愿意代理行政案件,如果代理也更倾向于代理被告。原告聘请律师时,也通常倾向于聘请外地律师。被告律师通常也“有恃无恐”,对案件不很尽心尽责,原告律师则与法院处于“敌对”或者“假想敌”状态。但要实现行政审判的职能,无论是解决争议还是监督行政,律师是应当积极争取其配合、支持的力量。

7.专家学者。专家学者对行政审判普遍是“哀其不幸”,也就是持理解、同情态度。在一些与政府存在较大争议的法律问题上,可以引入专家学者,提供必要的智力支撑和舆论支持。但大部分专家学者对自媒体时代具有一定社会影响但却存在严重偏差的行政裁判普遍失声,未能及时给司法实务界提供有力的反思和批判。“正因为当前我国的法律共同体还没有牢固地形成,和平、理性的法律议论的基础还很脆弱,导致司法判决常常反复无常”

8.社会公众。社会公众具有朴素的正义理念,理解、同情和支持行政审判工作,是可以依靠的稳定的重要力量。因此,对于行政审判的重点、热点、难点问题以及其他重大事项,要经常性地及时通过新闻媒体和自媒体向社会公布,以争取社会公众的理解和支持。

(五)作为方法论的平衡论:行政审判的“三国演义”

简而言之,行政审判是公民权、司法权、行政权的三方博弈。平衡论的核心要义在于促进和实现权利与权力的平衡。“行政法的平衡状态是行政机关与相对方之间形成的兼容非对等性的权利抗衡状态,是行政法的最优化状态。平衡同时是实现行政法最优化状态的一种方法”要在深刻理解社会主要矛盾变化的基础上,主动适应新常态,转变思维,不断探索行政审判工作新思路、新方法,继续加大行政审判监督力度,及时依法纠正行政机关违法行为,并努力做到实质性化解行政争议。而要平衡原被告,就要做到合力、助力、卸力、借力。

1.合力。行政权强、公民权弱,要实现二者的平衡,只能限制权力,保障权利,这也是法治的要义。在三造关系中,公民权最弱,司法权次之,行政权最强。游戏规则要进行下去,弱者要争取自己的生存和发展空间,则只能走弱弱联合的道路,抗衡强权。即公民权和司法权联合制衡行政权,这应当是行政审判坚持的基本工作路线。否则,司法权和行政权合作、联合,由于弱小的司法权无力界定二者合作的界限,其结果最大可能是二者实现某种程度上的共谋,导致民不聊生。

2.助力。要实现这种联合,就要给予原告必要的诉讼指导,提供某些有利条件,补强其法律知识和诉讼能力的不足。(1)要对原告进行必要的法律释明和诉讼指导;(2)对于经济条件困难、法律知识和诉讼能力严重不足的原告,可以协助申请必要的法律援助;3)对于房屋、土地征收等社会影响重大、行政执法不规范、对人民群众重大权益产生重大影响的案件,要采用必要共同诉讼、大合议庭制进行审理,实现原告的组织化,以有效抗衡行政权,倒逼依法行政。

3.卸力。为削弱以往法院对行政机关的维护,应当:(1)禁止法院在审理具体案件中与行政机关单方接触;(2)为破解地方干预,应当坚定推进人财物省级统管,必要时脱离地方,由中央统管;(3)以推动建立行政法院为长远目标,现阶段继续以管辖制度改革为突破口,全面推行异地管辖,时机已经基本成熟。

4.借力。主要是借助监察委的力量,弥补法院自身权威性不足。联合监察委,建立双方联动的工作衔接机制。(1)在一些社会影响重大以及行政机关工作人员可能存在职务违法侵权的行政案件中,引入监察委派员参与行政审判,对行政机关工作人员进行监察;(2)监察员参与调解,协助配合法院实质性化解行政争议;(3)监察员出具监察情况报告,建议监察委对相关责任人员作出处理,并提交法院备案;(4)发现相关责任人员违法违纪需要依法处理的,法院应当依法将相关材料移送监察委,或者提出司法建议。

(六)高层级法院以上率下,提振行政审判系统

行政审判工作开展的情况在很大程度上取决于上级法院与法院领导的品格与能力。高层级法院如不做出表率,势必上行下效,导致出现行政审判工作生存和发展陷入困局的系统性危机。要提振行政审判系统,则首先需要高层级法院以上率下。

1.加大监督力度。根据宪法法律规定,上级法院具有监督下级法院之责。只有上级法院强化监督职能,在下级法院头上高悬达摩克利斯之剑,才能确保下级法院的办案质量和司法公正,即以监督促公正,才能避免下级法院将矛盾层层上交,使上级法院身陷案件泥潭而不能自拔。要避免将大量案件集中到高层级法院,尽量将矛盾化解在基层,就要切实增强基层法院和法官化解矛盾的意愿和能力。实践证明,行政审判的权威,无论是系统内上级法院对下级法院的权威,还是系统外法院对行政机关的权威,都是建立在监督的基础上。离开监督谈权威,则如空谈空中楼阁。没有强有力的监督做后盾,则如无爪牙之虎,就不可能真正树立强有力的权威,不可能获得应有的尊严和尊重。

2.加强制度供应。(1)要对行政审判工作中遇到的争议较大、迫切需要解决的法律适用疑难问题,加大调研力度,及时制定司法规范性文件,指导审判工作;(2)要加强制度建设、机制创新,在提高办案质量、促进司法公正、改善司法环境上下功夫,加大调研力度,及时形成方案并进行试点,待经验成熟再行推广;(3)对下级法院探索的行之有效的工作制度、机制,要加大宣传推介力度,并适时推广,促进下级法院之间形成良性竞争态势。

3.统一裁判尺度。(1)最高法院本部及巡回法庭之间应当尽快建立裁判尺度统一机制;(2)推进大数据、人工智能和信息化等信息科学技术在行政审判的深度运用,自动生成并推送类案处理情况分析报告,供法官办案参考;(3)通过及时公布典型案例,宣传行政审判工作,统一裁判尺度。

结语

行政审判工作开展是否良好,是评价依法治国的重要标准。中央和地方对待司法体制改革、行政审判的态度,是检验中央和地方推进依法治国、依法行政诚意与决心的试金石。“在一个社会里,任何理想得以最大限度的实现,取决于理想被忠实的概念化,取决于提供的价值被领会的程度,取决于社会态度对它的支持程度,取决于是否及时的组织起支持群体。”行政审判难,主要根源在于司法体制。司法体制改革本身艰巨复杂,行政审判系统应当凝聚共识、形成合力,不遗余力地去予以推动。同时,积极宣传行政审判的立场、观点,以影响中央和地方的态度。

法院和法官很难突破体制的桎梏,但这不是无所作为甚至不作为的理由。在体制框架内,仍然存在积极能动的作为空间。对体制的全面突破不易甚至不可能,但可以创造条件争取点的突破甚至线的突破。应当公开各地行政审判工作情况,积极宣传先进工作机制和方法,倒逼地方积极开展工作,促进各地间形成良性竞争态势。

行政审判的力量之源在于人民。只有坚定地走以人民为中心的发展道路,一切为了人民,一切依靠人民,不断强化监督职能,切实化解行政争议,才能树立司法权威,提高司法公信力,扭转行政审判工作的不利局面和消极形象。当前形势趋好,行政审判系统更应该积极进取,奋发作为,开创行政审判工作新局面,催产行政审判的春天。

 

 

1.何海波:《一次修法能有多少进步?——2014年〈中华人民共和国行政诉讼法〉修改回顾》,载《清华大学学报(哲学社会科学版)》2018年第3期。

2.原告胜诉率其实就是被告败诉率。请参考注4行政机关败诉率数据。

3.最高法院巡回法庭以及集中管辖的主要载体——铁路法院审理的大部分案件即为行政案件。

4.新修改的行政诉讼法实施前的2010-2014年,全国法院一审判决行政机关败诉率仅为9.1%。参见周强:《最高人民法院关于行政审判工作情况的报告——2015112日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议上》,载中国人大网http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2015-11/03/content_1949926.htm。新修改的行政诉讼法实施后的20152016年,全国法院一审判决行政机关败诉率也仅为14.68%14.62%。参见江必新:《发挥行政审判作用  推进全面依法治国(上)》,载《法制日报》20171227日第009版。

5.关于司法政治化、地方化的论述,参见廖希飞:《论高级人民法院的职能——以行政审判为视角》,载《中共浙江省委党校学报》2015年第6期。

6.经济的非理性发展与消极的行政审判具有一定关联性。曾有法院领导打了个巧妙的比喻:整个国家和社会是一台车,政府踩油门,法院踩刹车。如果出现问题时,法院不及时踩刹车,却跟着踩油门,则难免不会出事故。例如,在征地拆迁过程中,一些地方政府为土地财政而不惜减省程序、牺牲公正而违法提高效率,法院并未适时依法规范违法行政行为,致使乱象横生,进一步刺激了经济的非理性发展。房地产已经绑架了国民经济。

7.《最高人民法院关于加强和改进行政审判工作的意见》(法发〔200719号)。

8.人民是与敌人相对立的政治概念,而目前在国内,只有被剥夺政治权利的极少数人可以称得上敌人。其他矛盾一般都属于人民内部矛盾。同时,在政治话语中,人民是与党和政府相对应的概念,强调的是党和政府要全心全意为人民服务,强调的是人民与党和政府的鱼水关系,强调的是要处理好党群、干群关系。从这个角度,人民虽然是一个整体概念,但又是一个抽象于个体却又不能绝对超脱于个体的概念。因为脱离具体工作、脱离具体工作中的个体谈人民、人民性,无异于政治骗术。

9.章志远:《开放合作型行政审判模式之建构》,载《法学研究》2013年第1期。虽然章志远教授主张一种以促进行政纠纷实质性化解、实现司法与行政良性互动、程序运作主体多中心主义为特征的开放合作型行政审判模式,但其仍主张该模式须以适度抗衡为前提,并在该文最后强调:“在开放合作型行政审判模式的建构中,对这些行政审判制度内在的发展规律必须予以认真对待,避免行政诉讼的价值在模式重构的旗号下被扭曲。”需要指出的是,该模式除调解外,仍缺乏真正有效的制度支撑。而当前出现的调解难,已经证明该模式在一定程度上已经走进死胡同。没有强有力的监督做后盾,就不能保障调解的实效性。

10.信春鹰主编:《中华人民共和国行政诉讼法释义》,法律出版社2014年版,第6页。

11.信春鹰主编:《中华人民共和国行政诉讼法释义》,法律出版社2014年版,第4-5页。

12.沈德咏:《履行好人民司法事业的时代使命》,载《人民日报》 2018011507 版。

13.转引自《司法体制改革:为了法治国家的公平正义》,载中国共产党新闻网14.http://theory.people.com.cn/n/2015/0706/c40531-27257629.html

习近平:《加快建设社会主义法治国家》,载中国共产党新闻网http://theory.people.com.cn/n/2015/0105/c83846-26323829-2.html

15.行政案件具有很强的专业性,但在实践中,审委会委员构成多为民庭、刑庭出身,办理过行政案件的委员一般只有1名甚至没有,很难给予行政法官专业的法律意见。通常情况下,很难形成统一的意见,或者要求法官继续沟通协调,或者要求法官向上级法院沟通请示。

16.邓刚宏认为,行政诉讼性质的特殊性、行政诉讼立法目的层次性及其内在逻辑性、行政诉讼法律关系的特殊构造、行政诉讼审理对象决定了我国行政诉讼应当定位为客观法秩序维护功能模式。参见邓刚宏:《论我国行政诉讼功能模式及其理论价值》,载《中国法学》2009年第5期。

17.《行政诉讼法》第51条第3款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第80条、第94条第2款、第95条都规定了法院对原告的指导和释明义务。

18.《最高人民法院关于当前形势下做好行政审判工作若干问题的意见》(法发[2009]38号)要求,法院要坚持大要案报告制度,特别是涉及国家重点项目建设、重要政策,或者可能导致矛盾激化和事态扩大的案件,要及时报告当地党委。

19.《中国共产党第十九届中央纪律检查委员会第二次全体会议公报》,载央视网http://tv.cctv.com/2018/01/13/VIDELuRlGQ2hmqcLoyg2Fsl7180113.shtml

20.《最高人民法院关于当前形势下做好行政审判工作若干问题的意见》(法发[2009]38号)要求,法院要主动建言献策,促进依法行政,不断强化行政审判的服务功能。

21.何海波:《行政诉讼受案范围:一页司法权的实践史(1990-2000)》,载《北大法律评论》2001年第4卷第2辑。

22.罗豪才、甘雯:《行政法的“平衡”及“平衡论”范畴》,载《中国法学》1996年第4期。

23.2018126日,南通市中级人民法院、市司法局、市政府法制办公室联合制发《南通市行政诉讼法律援助工作的规定(试行)》,规定在经济困难之外,新增诉讼实施能力较差的公民也可以申请法律援助。这对于助力原告补强诉讼实施能力,平衡行政诉讼法律关系,具有积极意义。

24.《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第27条已经明确规定,必须共同进行诉讼的当事人没有参加诉讼的,法院应当依法通知其参加。这就为法院改变以往对原告一案一审,实行分化处理、分而治之的审判策略,设定了义务,提供了契机。同时,对于纠正实践中所谓的示范诉讼、标准诉讼等剥夺其他原告意见表达、利益代表权利等违反正当程序的审判工作模式,具有重要意义。

25.《人民陪审员法》第16条已明确规定,行政公益诉讼案件,涉及征地拆迁、生态环境保护、食品药品安全,社会影响重大的一审案件,由人民陪审员和法官组成七人合议庭进行审判。

26.行政诉讼大省河南、山东率先全面推行行政案件异地管辖,为全国层面全面推行积累了宝贵实践经验。2014520日,河南高院印发《关于行政案件异地管辖问题的规定(试行)》,规定对行政案件采取异地管辖,2015年又推出了推磨式管辖。(参见赵春艳:《河南行政案件实现“异地管辖、推磨式管辖”》,载民主与法制时报微信公众号2015619日。)201711月,河南进一步扩大异地管辖行政案件范围。自2014年实行异地管辖以来,河南受理一审行政案件由2014年的12881件增至2016年的20770件,居全国第一位;一审行政案件原告胜诉率由改革前2013年的10.17%升至2016年的19.38%,每年都高出全国平均值46个百分点;行政机关负责人出庭率由2014年的6%升至2016年的26.7%;生效裁判的服判息诉率由改革前2013年的84%升至2016年的96.2%,每年都高出全国平均值27个百分点。(参见段伟朵:《河南省行政案件异地管辖制度迎“升级版” 管辖范围扩大》,载大河网https://news.dahe.cn/2017/11-21/224426.html。)自2018年,山东省基层法院全面推开以当事人选择管辖为核心的跨行政区划管辖行政案件试点工作机制。(参见段格林:《今年起山东试点行政案件跨区域管辖》,载最高人民法院微信公众号2018420日。)

27.《行政诉讼法》第66条有明确规定。

28.[]罗伯特·萨莫斯:《形式法治论》,转引自夏勇编:《公法》第二卷,法律出版社2002年版,第106页。

 

 


 
来源:研究室
责任编辑:研究室