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农村基层组织人员职务犯罪法律适用的难题与破解
作者:刘静  发布时间:2017-08-21 10:41:00 打印 字号: | |
  引言

“小官蚁贪”、“小官巨贪”现象引起社会各界的广泛关注。人民法院应当依法准确适用法律,充分发挥审判职能,有力打击发生在基层群众“眼皮底下的腐败”。我国刑法第九十三条第二款规定“其他依照法律从事公务的人员”以国家工作人员论。《全国人民代表大会常务委员会关于<中华人民共和国刑法>第九十三条第二款的解释》规定村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事特定的行政管理工作时,属于刑法第九十三条第二款规定的“其他依照法律从事公务的人员”。上述规定为惩治农村基层组织人员职务犯罪提供了法律依据。但在“村基层组织人员”、“利用职务便利”、“协助人民政府从事的其他行政管理工作”和“非法占有公共财物”的认定和法律适用上,理论界尚无明确定论,司法实践也存在较大分歧和争议。

一、正本清源——农村基层组织人员职务犯罪的基本含义

农村基层组织人员一词的表述源于《全国人民代表大会常务委员会关于<中华人民共和国刑法>第九十三条第二款的解释》,与日常所言的村干部相比,两者含义并不相同,且后者非法律术语。根据我国现行法律规定,农村基层组织人员具有从事村务和公务的双重身份,在一定条件下成立职务犯罪。本文选取农村基层组织人员职务犯罪为落笔点。

(一)立法现状:审理案件之法律依据

刑法第九十三条规定:本法所称国家工作人员,是指国家机关中从事公务的人员其他依照法律从事公务的人员,以国家工作人员论。

《全国人民代表大会常务委员会关于<中华人民共和国刑法>第九十三条第二款的解释》规定:村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事以下行政管理工作时,属于刑法第九十三条第二款规定的“其他依照法律从事公务的人员”:村民委员会等村基层组织人员从事前款规定的公务,利用职务上的便利,非法占有公共财物、挪用公款、索取他人财物或者非法收受他人财物,构成犯罪的,适用刑法第三百八十二条和第三百八十三条贪污罪、第三百八十四条挪用公款罪、第三百八十五条和第三百八十六条受贿罪的规定。

上述法律对农村基层组织人员职务犯罪做出了规定,是人民法院审理农村基层组织人员职务犯罪案件的主要法律依据。

(二)基本含义:惩治犯罪之理论范畴

农村基层组织人员职务犯罪是指村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事法律规定的行政管理工作的公务时,利用职务上的便利,非法占有公共财物、挪用公款、索取他人财物或者非法收受他人财物而构成的犯罪。协助人民政府从事法律规定的行政管理工作的公务是指:(1)救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理;(2)社会捐助公益事业款物的管理;(3)国有土地的经营和管理;(4)土地征用补偿费用的管理;(5)代征、代缴税款;(6)有关计划生育、户籍、征兵工作;(7)协助人民政府从事的其他行政管理工作。罪名包括贪污罪、挪用公款罪、受贿罪。

二、现实难题——司法审判实践适用法律“三大难”

通过对208件农村基层组织人员职务犯罪裁判文书[案件来源:截至2015年8月10日,在中国裁判文书网分别输入关键词“村民委员会”、“贪污”,筛选出80份涉农村基层组织人员职务犯罪裁判文书,其中一审裁判文书56份,二审裁判文书24份,遍及“东西南北中”天津、河北、上海、浙江、江苏、山西、陕西、山东、河南、安徽、重庆、湖北、广西、广东、海南、贵州、云南17个省份;在T市“法院综合信息系统法院案例库”筛选出128件涉农村基层组织人员职务犯罪裁判文书,其中一审裁判文书108份,二审裁判文书20份,涉及6个基层人民法院和2个中级人民法院。]进行实证研究,笔者发现,关于农村基层组织人员是否构成职务犯罪,检法观点不一时有发生,从而导致法院改变公诉机关犯罪定性的案件较为常见;同时法院之间在适用法律上也并非完全一致。之所以出现上述分歧,是因为司法审判实践存在法律适用“三大难”,具体如下:

(一)犯罪主体:农村基层组织人员(协助从事公务)认定难

农村基层组织人员职务犯罪的主体是协助人民政府从事法律规定的行政管理工作的村民委员会等村基层组织人员,必须同时满足两个条件,二者缺一不可:需系村基层组织人员:村民委员会等村基层组织人员;需从事公务行为:协助人民政府从事法律规定的行政管理工作。上述两点恰是犯罪主体认定的难点。

1.村民委员会等村基层组织人员认定难

根据《全国人民代表大会常务委员会关于<中华人民共和国刑法>第九十三条第二款的解释》,关于村基层组织人员,是指“村民委员会等村基层组织人员”,可见村基层组织人员的具体范围并不明确。关于村民委员会和党支部委员会(以下简称村“两委”),二者均系村基层组织,村民委员会委员和党支部委员会委员(以下简称村“两委”班子成员)均系村基层组织人员,审判实践意见一致,笔者也持相同看法。但是,不在村“两委”班子之列的村报账员、村出纳员、村会计、村民小组长、村民代表是否系村基层组织人员?司法实践中,一些法院判决上述人员成立职务犯罪。“村民委员会等村基层组织人员”如何理解和解释,给司法实践农村基层组织人员主体身份的认定这一法律适用提出了难题。

2.协助人民政府从事的其他行政管理工作的公务认定难

《全国人民代表大会常务委员会关于<中华人民共和国刑法>第九十三条第二款的解释》规定了协助从事公务的七种情形。关于协助从事前六种(1)救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫[天津市宁河区人民法院(2013)宁刑初字234号刑事判决。]、移民、救济款物[广东省惠东县人民法院(2015)惠东法刑二初字第101号刑事判决。]的管理,(2)社会捐助公益事业款物的管理,(3)国有土地的经营和管理,(4)土地征用补偿费用的管理[湖北省江陵县人民法院(2015)鄂江陵刑初字第00018号刑事判决。],(5)代征、代缴税款,(6)有关计划生育[天津市东丽区人民法院(2004)丽刑初字第146号刑事判决。]、户籍[山东省临沂市兰山区人民法院(2014)临兰刑初字第991号刑事判决。]、征兵工作的管理中,利用职务上的便利,非法占有公共财物、挪用公款、索取他人财物或者非法收受他人财物的,构成职务犯罪,司法实践不存在争议。争议焦点集中在兜底条款“协助人民政府从事的其他行政管理工作”的公务。“其他行政管理工作”认定公务与否,关乎定罪量刑,关系到对农村基层组织人员职务犯罪的制裁力度。笔者以真实的案件为例:

案例一:在公诉机关指控被告人受贿罪一案中,法院认为村委会为了使本村居民出入方便而修建道路,修路系村委会召开村干部会议和村民代表会议后实施,工程的承包人、价格、质量等具体事项都是由村委会决定,后由村委会负责实施该项工程,故该工程属于村内自治事务。被告人使用上级政府于拨付给该村的平复还耕工程专项资金支付工程款,违反了专项资金应专款专用的规定,属于挪用平复还耕专项资金。因被告人的索贿行为不是发生在平复还耕工程专项事务过程中,而是发生在村内自治事务修路工程过程中,即被告人利用其对村内道路工程具有发包权的职务便利索取贿赂,不符合村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事行政管理工作的情形,成立非国家工作人员受贿罪[上海市崇明县人民法院(2014)崇刑初字第489号刑事判决。]。

(二)犯罪客体:公共财物认定难

农村基层组织人员职务犯罪的客体是侵犯了国家的廉政建设制度及公共财物的所有权。从实践来看,部分基层组织对现行的村民自治条例贯彻落实不力,财务管理混乱,开设一个账户,账户内有多项资金,村集体资产与村协助从事公务管理的公款混同,导致司法审判实践在犯罪行为所侵犯财产是公共财产还是村集体财产上难以认定,进而影响案件的定性。笔者在此以真实的案件为例:

案例二:在公诉机关指控被告人贪污罪一案中,A村进行土地整合并经评估获得综合土地补偿款X元。A村历史上遗留的村集体企业欠银行贷款本息Y元,A村在与乙银行协商偿还贷款过程中,四被告人合谋骗取补偿款,A村与乙银行签订了一次性归还贷款本息Z元的和解协议,并同时签订了一份归还Y元的虚假协议。公诉机关指控贪污罪。法院生效判决认为,各被告人动用的(Y-Z)元属于应当分配给该村委会的村集体地上物补偿费用,各被告人通过欺骗的手段将该款支取,并将其中(Y-Z)元据为己有,该款项的性质应当属于该村委会所有,而不是该村委会协助国家管理的公共财产。四被告人成立职务侵占罪[天津市第二中级人民法院(2010)二中刑终字第244号刑事裁定。]。

案例三:在公诉机关指控被告人贪污罪一案中,某公司海上勘探事业部在A村进行石油地震勘探施工,该企业通过镇政府财政所转给付A村3万元协调费。被告人利用担任A村村委会主任的职务便利,将协调费截留,据为己有。公诉机关指控贪污罪。法院认为,作为石油勘探的企业给付A村的3万元协调费,并非是特殊的政府财物,应当认定为该村的财产。被告人利用职务上的便利,将本单位财物非法占为己有,数额较大,其行为已构成职务侵占罪[天津市汉沽区人民法院(2009)汉刑初字第46号刑事判决。]。

可以看出,并非侵占国家拨付村基层组织的款项就一定构成职务犯罪。国家拨付村基层组织的财产分配前和分配后,所有权归属发生了转变。另外,在村民委员会等村基层组织人员涉嫌经济犯罪犯罪事实清楚的情况下,村所有收入以及协助政府从事公务的资金却全部归入同一帐户里,导致难以分清被非法支配款项的性质是系公共财产还是村集体财产,进而影响定性。

(三)犯罪客观方面:利用职务便利认定难

犯罪的客观方面是指农村基层组织人员利用职务上的便利,非法占有公共财物、挪用公款、索取他人财物或者非法收受他人财物的行为。“利用职务便利”的认定一向是职务犯罪的难题之一。“利用职务上的便利”是认定罪与非罪,职务犯罪与诈骗罪、职务侵占罪等犯罪的重要区别。“利用职务上的便利”如何在具体个案中进行解释尚存在争议。农村基层组织人员职务犯罪也不例外。笔者在此以真实案件为例:

案例四:在公诉机关指控被告人贪污罪一案中,被告人甲系A村党支部及村民委员会委员,在拆迁工作中,经村民推选协助A村的土地征收工作,担任集体资产和非集体资产界定小组组长,负责对非住宅建筑的界定和拆迁补偿的认定工作。被告人乙与被告人丙,明知B厂房已停产,预谋骗取停产停业损失费。被告人丙找到被告人甲,被告人甲书写伪造了A村委会与B厂租赁协议书,并代厂房法定代表人签字。一审法院经审理认为,关于是否利用职务便利,被告人甲书写虚假的厂房租赁协议,不是其资产界定小组组长的职责,且该协议只是骗取停产停业损失费的证明文件之一。三被告人以非法占有为目的,采取虚构事实、隐瞒真相的方法,骗取国家停产停业损失费,数额巨大,其行为均已构成诈骗罪,系属共同犯罪[天津市津南区人民法院(2012)南刑初字第492号刑事判决。]。一审法院判决后,检察院抗诉,上级检察院支持抗诉,被告人甲提出上诉。二审法院维持了一审法院三被告人诈骗罪的判决[天津市第二中级人民法院(2013)二中刑终字第15号刑事判决。]。

案例五:在公诉机关指控被告人贪污罪一案中,被告人隐瞒真实情况,虚报其住房内长期居住户11户,骗取搬家奖励费、限期搬家奖励费等征迁补偿款。被告人为村民组组长,被抽调至指挥部工作,负责协助调查丈量组进行房屋所有人调查及房屋面积丈量,后因故退出征迁工作。法院认为,即便被告人在自家房屋被征迁时尚在协助调查丈量工作,其仍不属于利用了职务便利。一是没有证据证明,被告人实施具体丈量行为,或凭借工作上的职责指使他人对其房屋如何丈量。二是被告人作为户主确认房屋归属情况,其对调查丈量的结果不具有决定性、控制性,且调查丈量仅是征迁补偿工作的初始程序,能否多获得补偿款还需经过之后的核对组复核、村委会确认及征迁指挥部审查等诸多关键性、决定性程序。无论是从证据角度,还是从行为性质上看,均不能认定被告人利用了职务上的便利,其作为村民组长参加调查丈量工作,熟悉征迁工作人员、征迁操作流程、程序,获取了丈量组成员的照顾,其行为性质属于利用了工作上一定的便利条件,而非职务上的便利或影响,与职务、职责无关[安徽省马鞍山市中级人民法院(2015)马刑终字第00065号刑事判决。]。

三、追本溯源——审判实践适用法律“三大难”之原因

审理农村基层组织人员职务犯罪案件时,适用法律是法官面临的一大难题:犯罪主体认定难、犯罪客体认定难、客观方面利用职务便利认定难。要解决审判实践适用法律面临的难题,就必须探究分析难题产生的深层次的原因。笔者认为,主要原因如下:

(一)根本原因:法律规定比较原则

现行法律中关于农村基层组织人员职务犯罪的规定,即村基层组织人员职务犯罪适用的法律条款是刑法第九十三条第二款和《全国人民代表大会常务委员会关于<中华人民共和国刑法>第九十三条第二款的解释》。而上述法律规定既未明确规定“村民委员会等村基层组织人员”的具体含义,又采用了“协助从事的其他行政管理行为”的表述,法律规定比较原则,对此应如何理解和认定,司法实践缺乏明确的统一的可操作性标准。此类案件的审理更多地取决于法官的业务素养,难免出现同案不同判的个别现象。相比之下,法院近年来大力推动量刑规范化以实现“同案同判”、“类案类判”。

(二)重要原因:法官适用法律能力不一

一些农村基层组织人员职务犯罪案件事实清楚,证据充分,案情相似,在法律规定比较原则的情况下,法官对立法的精神和法律的理解不一致,导致适用法律的结果不完全统一。笔者就以侵吞国家秋粮补贴款的犯罪行为为例,司法实践中适用法律存在两种观点:有的法院认为,被告人身为村基层组织人员,从事村种粮农户申报、核实粮食种植面积,发放国家秋粮补贴工作本身是协助政府从事的其他行政管理行为,无论是虚报亩数骗取国家秋粮补贴款还是将属于村民的粮食补贴款据为己有[天津市津南区人民法院(2013)南刑初字第131号刑事判决。],亦或是将保管的村机动地的粮食补贴款据为己有,都是利用协助政府从事行政管理工作的职务便利,侵吞国家财产或国家粮食补贴款,构成贪污罪。有的法院认为,村“两委”班子决定,该村机动地粮食补贴归村里所有,被告人利用职务之便,将该秋粮补贴款取出后据为己有,系以非法占有为目的,利用职务便利侵占村集体财物数额较大的行为,构成职务侵占罪[天津市北辰区人民法院(2012)辰刑初字第193号刑事判决。]。

(三)重要原因:村级组织村务与公务纷繁复杂

长期以来,“三农”作为“一号工程”,各级政府高度重视,一方面加大对“三农”财政资金支持力度,扶持农业、农村的发展,提高农民的收入;一方面如火如荼地开展城镇化建设等,改善农民的居住环境和生活水平。“亿元村”是少数,大多数村级组织发展仍离不开政府的强力支持。随着我国经济社会快速发展,村级组织日渐活跃,村级组织职能日益广泛,村务与公务纷繁复杂、盘根错节。《全国人民代表大会常务委员会关于<中华人民共和国刑法>第九十三条第二款的解释>》于2000年4月29日实施,其中列举的协助人民政府从事行政管理工作的情形不完备。在法律规定本来就较为原则的前提下,依法有效打击农村基层组织人员职务犯罪,给司法实践准确适用法律提出了更高的要求。

四、破解难题:审判实践法律适用统一之可行性建议

当前制裁“眼皮底下的腐败”力度加大,法院要充分发挥刑事审判职能,依法打击农村基层组织人员职务犯罪,为农村社会稳定与发展提供有力的司法保障。

(一)概念外延:农村基层组织人员

农村基层组织人员职务犯罪的主体是协助从事公务的村基层组织人员。针对现行法律规定关于主体身份规定过于原则,司法操作性不强,笔者认为,应当明确严格界定村基层组织人员的范围,2003年最高人民法院印发的《全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪要》,以主体身份及行使职能,其中规定:“刑法第九十三条第二款规定的‘其他依照法律从事公务的人员’应当具有两个特征:一是在特定条件下行使国家管理职能;二是依照法律规定从事公务。要判断基层组织人员是否属于国家工作人员,实质上就是要判断其从事的是集体组织事务还是公务。如果其从事的仅仅是本集体组织的事务,属于村民自治的范围,不能以国家工作人员论。但若是其受政府委托,协助政府从事一定的行政管理事务,应以国家工作人员论。具体包括:

1.村“两委”及其组织部分成员。首先,《村民委员会组织法》第二条规定村民委员会系基层群众性自治组织,第四条规定中国共产党在农村的基层组织,可以得出结论,村民委员会和村党支部委员会均为村基层组织。其次,村民委员会的下属委员会成员亦应属于村基层组织人员。因为根据《村民委员会组织法》第七条规定,村民委员会的下属委员会是村民委员会的组成部分。在此,审判实践认为,村监会是村基层组织的重要组织部分,村监会成员属于村基层组织人员[安徽省马鞍山市中级人民法院(2015)马刑终字第00065号刑事判决。]。

2.村民小组组长。《村民委员会组织法》第三条规定,村民委员会可以分设若干村民小组,村民小组长可以连选连任。村民小组组长协助从事行政管理工作时[湖北省江陵县人民法院(2015)鄂江陵刑初字第00018号刑事判决。],可以成为农村基层组织人员职务犯罪的主体。虽然《最高人民法院关于村民小组组长利用职务便利非法占有公共财物行为如何定性问题的批复》认为,对村民小组组长利用职务上的便利,将村民小组集体财产非法占为己有,数额较大的行为,应当依照刑法第二百七十一条第一款的规定,以职务侵占罪定罪处罚,但是两者之间并不冲突。司法实践中也认为村民小组组长属于村基层组织人员[安徽省马鞍山市中级人民法院(2015)马刑终字第00082号刑事判决。]。

3.村报账员[天津市武清区人民法院(2013)武刑初字第2号刑事判决。]、村出纳员[天津市西青区人民法院(2012)青刑初字第38号刑事判决。]、村会计[天津市宝坻区人民法院(2014)宝刑初字第499号刑事判决。]和村民代表[河南省获嘉县人民法院(2015)获刑初字第129号刑事判决。]。现在全国普遍开展村级会计委托代理服务工作,各行政村不再设会计和出纳,只配备专职或兼职的出纳(报账员)。村出纳(报账员)由通过民主选举产生的村干部兼任或由通过民主程序产生的村民担任。根据《村民委员会组织法》第二十五条规定,村民代表由村民按每五户至十五户推选一人,或者由各村民小组推选若干人,可以连选连任。根据《村民委员会组织法》第三十二条,村应当建立村务监督委员会或者其他形式的村务监督机构,负责村民民主理财,监督村务公开等制度的落实,其成员由村民会议或者村民代表会议在村民中推选产生。因此,经民主选举或通过民主程序产生的协助从事公务的人员应属于村基层组织人员。

(二)公务行为:协助人民政府从事其他行政管理工作

对于村基层组织成员是否构成“其他依照法律从事公务的人员”,不仅应具有身份特征,而且还要具有职能因素。村基层工作素来被比喻为“万根线穿过一支针”,对于村基层组织成员来讲,职务行为比较容易混淆:因为其既可能从事的是集体事务,也可能是协助人民政府从事公务。因此,要判断基层组织人员是否属于国家工作人员,实质上就是要判断其从事的是集体组织事务还是公务。若是其协助政府从事一定的行政管理工作,应以国家工作人员论。随着经济社会发展,村级组织承担的行政管理工作职能和任务日益广泛。笔者认为,以下情形,应当属于“协助人民政府从事的其他行政管理工作”:

1.协助人民政府实施财政强农惠农资金及支农资金项目工作

惠农资金是指直接补贴和发放到农民个人手中的各项资金(物资),主要包括粮食直补、农资综合补贴、良种补贴、沼气建设、退耕还林、造林补贴、农机具购置补贴、新农合补偿、养老保险、医疗救助、五保、低保、救灾物资、独生子女奖扶、退二孩奖扶、能繁母猪补贴、危房改造等方面补贴资金(物资)。支农资金是政府为了支持农业的发展、提高农民的经济收入和生活水平、推动农村的可持续发展而对农业、农民和农村给予的政策倾斜和优惠的资金。多年来,国家持续聚焦“三农”,在政策和资金上向“三农”倾斜,有力地促进了农业、农村经济发展和农民增收。农村基层组织人员肩负着协助政府从事惠农及财政支农资金政策具体落实工作的任务,包括但不限于补贴项目和资金的申报、核实,领取、发放等工作。农村基层组织人员在协助政府实施财政强农惠农及支农资金项目工作中[河南省获嘉县人民法院(2015)获刑初字第111号刑事判决。],利用职务便利,采取出具虚假的面积等手段[天津市津南区人民法院(2012)南刑初字第585号刑事判决。],或是采取虚开发票等方式[天津市宁河区人民法院(2012)宁刑二初字第168号刑事判决。 ],骗取或套取惠农资金及财政支农资金[天津市宁河区人民法院(2014)宁刑初字45号刑事判决。],据为己有的,应当适用《全国人民代表大会常务委员会关于<中华人民共和国刑法>第九十三条第二款的解释》。

2. 协助人民政府实施一事一议财政奖补项目工作

村级公益事业建设一事一议财政奖补政策是党中央、国务院确定的重大惠民政策,在改善农民生产生活条件、推进社会主义新农村建设、促进农村社会管理创新和基层民主政治建设等方面具有重要意义。一事一议财政奖补范围主要包括以村民一事一议筹资筹劳为基础、目前支农资金没有覆盖的村内道路(行政村到自然村或居民点)和环卫设施、植树造林等村级公益事业建设[http://baike.baidu.com/link?url=87nvV2l67vpZxWFkGItmWs7QOLEip0dVAz-4m3CS-aaPSwENaZ4nwTV0_8Xc4szPvzD2ZhPCjPIBrwyHrxOXwK。]。根据《村级公益事业建设一事一议财政奖补资金管理办法》[财预[2011]561号]的规定,一事一议财政奖补资金,是指中央和地方各级财政安排专项用于村级公益事业建设一事一议财政奖补项目的资金。因此,农村基层组织人员在协助人民政府实施一事一议项目工作中,通过虚构合同或虚列一事一议财政奖补项目资金上报等手段,非法占有国家专项资金的[湖北省嘉鱼县人民法院(2015)鄂嘉鱼刑初字第00069号刑事判决。],应当适用《全国人民代表大会常务委员会关于<中华人民共和国刑法>第九十三条第二款的解释》。

3. 协助人民政府从事以宅基地换房建设示范小城镇工作

近年来,T市实行以宅基地换房,建设示范小城镇,并制定了《T市以宅基地换房建设示范小城镇管理办法》。根据该办法,宅基地换房项目应由T市人民政府负责审批,乡镇人民政府制定具体土地规划、区县人民政府负责融资以及建设管理,乡镇人民政府和村民委员负责宅基地置换工作。示范小城镇所在区县和乡镇人民政府、村民委员会加强组织领导,成立专门工作班子,具体组织落实建设项目征地、拆迁补偿、置换主体资格认定、房屋权属认定、分配选房、签订换房协议、城镇管理等工作。“宅基地换房”作为我国推进农村城镇化的一种新型模式,具有土地运行经济化的特点,但其实质仍是在政府主导下对城镇土地管理的市场化运作,即便政府在与村民签订《安置补偿协议》时具有民事行为的性质,但在宅基地置换房屋环节,仍具有“土地征用”的行政特征,是一种新型的征收关系,本质上仍属于行政管理工作[天津市第二中级人民法院(2012)二中刑终字第353号刑事判决。]。因此,农村基层组织人员协助政府从事以宅基地换房建设示范小城镇工作,利用职务便利,非法占有公共财物的,应当适用《全国人民代表大会常务委员会关于<中华人民共和国刑法>第九十三条第二款的解释》。

(三)职务便利:主管、管理、经手公共财物的便利

如何理解和把握职务犯罪中的“利用职务上的便利”,既是司法实践中的一个常见问题,又是一个难点问题,必须结合个案案情具体问题具体分析。重点要审查农村基层组织人员的行为是否与其协助从事公务的职权存在实质的联系。对于农村基层组织人员在协助人民政府从事行政管理工作实施的犯罪行为,要慎重认定其犯罪行为是否利用了协助从事公务的便利。对于没有利用职务便利的,应依法判决诈骗罪等非职务犯罪罪名。具体可参照最高人民检察院关于《人民检察院直接受理立案侦查案件立案标准的规定(试行)》指出:“利用职务上的便利,是指利用职务上主管、管理、经手公共财物的权力及方便条件。”

在农村基层组织人员职务犯罪案件中,农村基层组织人员利用协助从事公务的职务便利,具体可分为三种情况: (一)利用“主管”便利:农村基层组织人员在协助从事公务时,利用对公共财物在一定范围内具有决策、审查、批准、处置等权利,例如村委会主任、党支部书记等。(二)利用“管理”便利:农村基层组织人员,利用直接以管理和保管公共财物为工作内容或工作职责的权利。如报账员、出纳、会计等。(三)利用“经手”便利:农村基层组织人员利用在对公共财物的申报、核实、发放等过程中,对“经手”的财物具有直接控制与独立支配的权利,如工作小组成员、村民代表等。 

(四)公共财物:准确界定和认定非法占有公共财物

财政惠农资金及支农资金和土地征收补偿款此类款物是国有财产,属于公共财产,但由村民委员会等基层组织管理。如何把握理解农村基层组织人员职务犯罪中涉及的公共财产范围非常关键,涉及犯罪行为的定性。在村民委员会等村基层组织管理过程中的公共财产,是否成为农村基层组织人员贪污贿赂犯罪的对象要具体分析。

1.职务犯罪:弄虚作假骗取国有财产

农村基层组织人员在协助人民政府从事行政管理工作中,利用职务便利,通过虚报项目、虚增面积、编造假的事由等弄虚作假的手段[山东省东平县人民法院(2014)东刑初字第188号刑事判决。],骗取国家上述款项,据为己有,获得或多得本来不应得到的国有财产,则构成职务犯罪,应当适用《全国人民代表大会常务委员会关于<中华人民共和国刑法>第九十三条第二款的解释》。

2.职务犯罪:隐匿瞒报将国有财产瞒为己有

农村基层组织人员在协助人民政府从事行政管理工作中,利用职务便利,通过隐匿、瞒报等手段,将应上交国家的款项,瞒为己有,则构成职务犯罪,应当适用《全国人民代表大会常务委员会关于<中华人民共和国刑法>第九十三条第二款的解释》。

3.职务犯罪:国有财产拨付村基层组织未分配前

当农村基层组织人员协助政府从事行政管理事务,政府将相关款项拨付给村里且没有再次进行分配之前,该款物是国有财产,属于应当由政府等行使管理权的公共财产,只是因法律的规定,财产管理职权转归由村民委员会等村基层组织行使。此时农村基层组织人员利用职务之便,非法占为己有的,即构成职务犯罪,应当适用《全国人民代表大会常务委员会关于<中华人民共和国刑法>第九十三条第二款的解释》。

4.非职务犯罪:村基层组织将国有拨付财产分配后

当国有拨付财产在村民委员会等村基层组织的召集、主持下,依照法律规定的程序、方式进行再次分配,且让相关权利人知道的,如通过村民代表大会讨论决定将集体土地征地补偿款进行发放,其国有财产的性质就发生改变,变成集体所有财产或者个人所有财产,此时村民委员会等村基层组织对该财产的继续管理已经不属于“协助”政府从事行政管理的范围[河北省秦皇岛市中级人民法院(2014)秦刑终字第31号刑事判决。],已转为村级自治事务。如果侵吞补偿给村集体的资金,据为己有,构成职务侵占罪[天津市宝坻区人民法院(2014)宝刑初字第499号刑事判决。]。

结语

基层群众“眼皮底下的腐败”,受到社会广泛的关注。依法正确审理农村基层组织人员利用职权实施的职务犯罪,事关有效制裁犯罪,事关司法权威与公信。相关法律规定比较原则,对法官适用法律能力提出了更高的要求。因此,审判实践要准确理解我国刑法第九十三条第二款和《全国人民代表大会常务委员会关于<中华人民共和国刑法>第九十三条第二款的解释》的立法目的,既不能机械地适用法条,又不能随意扩大或限缩法律,应准确认定村基层组织人员、公共财物、利用职务便利,充分发挥审判职能,有效打击农村基层组织人员职务犯罪。另外,建议慎重适用非监禁刑、规范判决结果中赃款发还部分书写和下达禁止令。为加强村基层组织廉政建设,维护农村社会发展与稳定提供司法支持。
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